彭耕，工程师，成都市规划设计研究院主任规划师
熊琳，工程师，成都市规划设计研究院主创规划师
朱直君，高级工程师，成都市规划设计研究院副总工程师，规划设计一所所长
唐鹏，高级工程师，成都市规划设计研究院总规划师
摘要
在新时期背景下，坚持生态优先、绿色发展成为区域发展的新共识，突出高质量发展成为区域建设的新目标，聚焦以人民为中心的区域人居环境建设、增强百姓幸福感与获得感已成为当前区域协同发展工作的新主线。推进成都与资阳同城化，既是全面贯彻落实党的十九大关于加快实施区域协调发展战略和中央财经委员会第六次会议精神的必然要求，又是推动成渝地区双城经济圈建设、做强成都都市圈极核的先手棋与重要抓手。文章以成都—资阳同城化规划为例，积极探索新时期同城化的价值取向与实践路径，以期为国家其他城市同城化规划或区域协同规划工作的开展提供借鉴。[关键词]同城化；区域协同；成都；资阳
[文章编号]-()11--06
[中图分类号]TU
[文献标识码]B
[引文格式]彭耕，熊琳，朱直君，等．新时期成都——资阳同城化空间发展规划探索[J]．规划师，(11)：63-68．
0引言
从区域的发展及演进规律来看，未来城市的竞争不是单个城市间的竞争，而是都市圈、城市群之间的竞争，必须通过区域协同发展，围绕中心城市发挥组合优势、集成抱团发展才能具备新的竞争力。同城化作为区域经济一体化的重要形式与区域协同发展的重要手段，在国内早已有广泛的实践探索，如已有广州—佛山(以下简称“广佛”)、南京—镇江—扬州(以下简称“宁镇扬”)、沈阳—抚顺(以下简称“沈抚”)和西安—咸阳等20余组城市先后提出要推进同城化发展。但是，在新时期背景下，同城化规划工作从国家要求、价值取向再到实践路径等多个方面均发生了极大的变化。具体而言，从同城化的总体要求来看，党和国家提出了新形势下促进区域协同发展的总体思路与新要求，并陆续出台了包括成渝地区双城经济圈在内的多个国家区域发展战略；从同城化的时代价值取向来看，坚持生态优先、绿色发展成为区域发展的新共识，突出高质量发展成为区域建设的新目标，聚焦以人民为中心的区域人居环境建设、增强百姓幸福感与获得感已成为当前区域协同发展工作的新主线；从已开展的同城化实践成效来看，虽然广佛等同城化较好地促进了区域优势互补与整体提升，但仍有较多的同城化案例流于道路交通等基础设施的浅层对接，对同城化的认知深度及其规划的科学性、落地性与实际成效仍有待提升，在实现破除行政区域桎梏、探索区域深度协同路径和真正打造形成区域发展共同体等同城化本质目标上仍然任重道远。
本文以新时期开展的成都—资阳(以下简称“成资”)同城化规划为例，遵循党和国家的区域协同发展总体思路与新要求，从同城化新内涵、规划价值新取向、实践新路径等方面深入展开探索，以期为国家其他城市开展同城化工作和推动区域协同发展提供有益的借鉴。
1新时期同城化的理论内涵与实践路径
1.1同城化的内涵与特征
同城化发展是中心城市和周边城市逐步实现资源要素同用、城市运营同体、竞争优势同构和公共服务同享的过程，其本质是打破行政区划壁垒，按照经济规律完善空间治理、重塑经济地理。为强化成资同城化的理论支撑，本文从要素流动和系统对接两个维度深入探讨同城化成熟区域的内涵与特征。
在要素流动维度上，一是通过学术研究及对巴黎大都市圈、东京大都市圈、广佛都市圈、沪昆都市圈等国内外实证案例的分析发现，同城化成熟区域人流往来密切，人流联系强度超过10％，如广佛、沪昆的人流联系强度分别为12.4％、10％；二是基于国内广佛、沪昆和宁镇扬等同城化区域的企业大数据分析发现，同城化成熟区域产业统筹共生，两市间的资本联系强度基本在9％以上，企业联系强度基本在15％以上，如上海与昆山的资本联系强度为9.8％，企业联系强度为15.7％；三是物流紧密高效，同城化成熟区域的物流联系强度基本在20以上，长三角区域的南京—镇江、杭州—绍兴、上海—苏州等的货运联系强度分别为22、30和44。
在系统对接维度上，一是同城化成熟区域的交通方便快捷，基本实现重点地区间30分钟快速可达与区域道路交通的网络化联系，如广佛、沪昆均实现20分钟内高铁可达；二是公共服务共享，同城化成熟区域主要在教育、社保与公共交通等领域实现公共服务的共享、共用；三是基础设施同网，同城化成熟区域基本实现供水、供电等市政基础设施的“一张网”与互联互通；四是生态环境共治，同城化成熟区域基本实现生态环境统一监测监管、共同保护及大气、水环境等污染联防联控；五是政策机制统筹，同城化成熟区域基本形成层次分明、紧密合作、职责清晰和运转高效的沟通协商机制。
1.2同城化的实践路径
1.2.1同城化价值取向的回归
结合中央与国家区域协同发展的要求，本文认为新时期的同城化规划在价值取向上应着力实现“三个回归”。
一是回归自然，突出生态优先。新时期的区域发展应全面贯彻落实习近平总书记提出的生态文明思想与公园城市理念等，将生态保护和绿色发展作为区域经济、社会等所有发展的前置条件，提升对“山水林田湖草”等自然资源的价值认识，通过区域协同与同城化发展，实现对自然资源要素的有效保护和高效利用，共享区域生态文明建设成果。
二是回归本源，聚焦以人民为中心。城市的核心是人，满足人民日益增长的美好生活需要已经成为现阶段城市发展、区域发展的核心任务。新时期的同城化发展必须坚决贯彻以人民为中心的发展思想，把人本理念作为同城化规划工作的思维起点，以人民满意度作为同城化建设的衡量标准，真正将同城化变为两地百姓真正可触、可感、可期的美好现实。
三是回归内核，共谋高质量发展。新时期的同城化发展应摒弃共同做大发展总量的传统惯式，转向聚焦于发展质效、发展能级的提升与创新带动能力。在同城化过程中应在挖掘城市各自的比较优势及正视各自相对劣势的基础上，通过同城化手段互补、互促提升，实现城市间的错位发展与重点突破，全面推进区域经济从高速增长转向高质量发展。
1.2.2同城化实践路径的转变
结合国内同城化规划建设案例，本文认为在新时期的同城化规划路径与方法上可形成“三大转变”。
一是从同城化规划视野与出发点上看，应着力从“局部视角”转向“大区域视角”。我国近年来陆续出台了一系列区域规划战略，在当前同城化规划中，应落实国家战略部署，牢固树立大局意识与“一盘棋”思维，积极将同城化局部发展置于更大的区域范畴中进行战略审视，在大区域中进行空间发展的战略权衡，以全局观来考量分系统发展。
二是从同城化规划层次与维度上看，应着力从“单一尺度对接”转向“全时空多维度同城”。新时期的同城化发展需要围绕市域层面，以量化判识同城化发展水平为基础，在城市功能、生态体系和产业布局等多系统的规划上全面统筹、融为一体；同时，需要突出落地性、可实施性与可操作性，科学选取基础条件良好、具有较强合作基础与利益驱动的“较小范围”区域，以重点地区的同城化形成先行突破。此外，应聚焦城市边界线两侧的交界地带，强化国土空间的精细化管控与引导。
三是在同城化规划逻辑与营建时序方面，从“产—城—人”转向“境—人—城—业”。在过去较多的同城化发展中，规划首先寻找利益增量平台、吸引企业投资和做大产业规模，其次思考城市的高品质营建，最后才考虑同城化对于百姓来说是否有益。新时期的同城化首先应按照国家城镇化发展的新阶段与新要求，优先突出生态保护、严守区域环境底线和生态保护红线；其次是使同城化规划建设能让百姓可期、可知、可感，提升百姓幸福感与获得感；再次是共同营建高品质的城市空间；最后才是以优良的区域生态环境和人居环境共同吸引创新型企业与高能级产业等的聚集。
2成资同城化现状概况与发展评估
成都、资阳地处四川盆地核心腹地，两市空间相邻、山水相连，中心城区仅相距约80km，接壤地段绵延上百公里。两市面积共计约2万平方公里，年常住人口超过万，GDP约为1.8亿元。长期以来，成都、资阳是亲密邻居和兄弟城市，文化同根同源、经济联系紧密、人员交往频繁、区域认同度较高。
结合同城化研究的两大维度和八大特征，规划深入分析成资同城化发展现状。从要素流动维度上看，在人流方面，根据年手机信令大数据分析，资阳与成都工作日日均双向流动人口约为2.06万，周末约为4.19万，人口往来主要以资阳到简阳和成都中心城区为主，但两市双向流动人口占总人口的比例仅为1％，与广佛、沪昆等地区相比仍较低。在产业方面，两市产业合作起步早，在汽车、医药和食品等领域具有共同优势，在细分领域则错位发展、互补性较强(图1)。但从企业互投和资本互投来看，年成都、资阳新增资本互投额为32.22亿元，资本联系强度仅为1％；互投企业有户，企业联系强度仅为0.6％，产业联系强度仍然偏弱。在物流方面，两市物流联系强度仅为8，物流联系较弱。
3成资同城化空间发展规划的策略
3.1基于新时期同城化内涵研究，构建同城化发展目标与体检指标体系
规划结合成渝地区双城经济圈建设战略要求与同城化发展新内涵，明确新时期的成资同城化应突出生态优先与绿色发展、聚焦以人民为中心、共谋高质量发展，形成以临空经济、拥江发展为特色，成渝地区中部崛起的新兴极核和新时代全国同城化发展示范。基于同城化特征研究，规划有针对性地构建八大类、十五小类的成资同城化发展目标值与体检指标体系，每一年度可全面量化评估两市同城化进展情况。
3.2落实国家战略部署，从大区域视角谋划成资同城化发展的大方向
成都与资阳积极响应国家对成渝地区的战略部署，以全局思维与大区域视角谋划成资同城化发展，充分发挥资阳作为“成渝联结纽带”的区位特质，突出成渝地区双城经济圈建设中的成都、资阳分量，强化成渝地区相向发展。具体而言，一是强化与重庆主城区都市圈的大空间联动，共同筑强成渝中线与成渝南线。二是推动成都、重庆两市经济、科技等配套服务功能覆盖资阳，并辐射带动内江、永川和大足等沿线城市的发展；充分发挥成都科学城、重庆科学城创新引领和成都东部新区、重庆两江新区的高能级平台的带动作用，资阳重点聚焦先进制造业配套、科技成果转化，助力将成渝地区打造成为具有全国影响力的经济与科创中心。三是加快推进成资渝高速公路、成渝中线高铁等大通道建设，以快捷通畅的交通基础设施推动成渝地区高品质生活宜居地的建设。四是强化成渝地区大文旅联系，共筑佛教文化旅游、生态旅游、红色旅游及成渝古驿道文化旅游等线路(图2)。
图2成资渝联动发展示意图
3.3围绕“境—人—城—业”发展新逻辑，实现市域层面全系统的同城化对接
3.3.1突出生态优先，共同保护区域优良环境
规划应将生态保护和绿色发展作为成资同城化发展的先决条件，首先在客观分析成都、资阳两市“山水林田湖草”等自然资源的基础上，以构建区域生态安全格局为目标，尊重与保护自然生态基底，延续河网水系格局，严守生态保护红线和耕地保护红线，共同构建一体化的区域生态安全格局(图3)，全面筑牢长江上游生态屏障；其次是深入推进大气污染联防、联控、联治，实现对空气质量监测的统一管理、统一指挥与违规行为的统一查处；最后是共同开展水环境治理，合作设立沱江流域综合管理机构，共同确定沱江水质监测断面、水量控制目标等，联合开展跨界水环境污染治理，塑造水清岸绿的生态走廊。
图3成都、资阳生态安全格局规划图
3.3.2聚焦以人民为中心，共同创造百姓的高品质生活
新时期的成资同城化规划以人民为中心，着重提升两地百姓的生活品质与满意度，增强市民的区域认同感与归属感，逐渐淡化属地意识。在具体举措上，一是全面推进两市社会事业的深度合作，推动成都优质公共服务资源延伸共享。通过共同打造成都中心城市教育资源及医疗卫生资源功能配套区，形成成都/资阳义务教育、职业教育联盟和医联体，共享成都优质的教育及医疗资源；通过共同推进就业服务、公共文化和社会保障合作，共享区域人力资源与公共文化资源；推动基本公共服务标准的统一，共塑高品质的公共服务圈。二是为加快实现成都、资阳两地市民的便捷往来，共同打造轨道上的都市圈和半小时交通圈，推进国铁、城际轨道和城市轨道等多种方式的交通衔接，全面推进动车公交化运营；加快推进成资渝高速公路、临空大道等高/快速路的规划建设，彻底打通两市的“断头路”“瓶颈路”，形成道路交通一张网(图4)；增设城际公交线路，形成公共交通“一卡通”，最大力度方便两市百姓的交互往来与日常通勤。
图4成都、资阳高/快速路网规划示意图
3.3.3强化高能级轴线带动力，统筹两市城市空间发展
统筹两市空间发展战略与方向，突出高能级的区域轴线带动作用，形成以两轴为引领、串联多个城镇空间节点的成资同城化空间联动结构。具体而言，一是在成都东西城市轴线基础上沿成资渝高速公路向东延伸联动资阳，串联成都中心城区、东部新区、资阳城区和资阳安岳县等，打造东西向直连成渝地区的相向发展轴。二是突出沱江对两市的空间串联作用，打造连接成都淮州新城、东部新区、简阳城区与资阳城区的南北向沱江综合发展轴，共筑世界级滨水轴线(图5)。
图5成资同城化空间联动结构规划图
3.3.4以科技创新为牵引，带动成资产业高质量发展
粤港澳、长三角等先发地区的同城化均以科技创新驱动区域高质量发展，如构建广深科创大走廊、G60科创走廊等。针对成资的同城化发展，一是突出科技创新平台的引领和辐射带动作用，以成都科学城、空港新城和资阳高新区等为核心，沿成资大道—公园大街等，集聚创新资源，搭建“政产学研用”创新平台，共筑成资科技创新大走廊(图6)。二是在科技创新的引领带动与激发作用下，统筹区域产业功能区布局与产业协作。结合成都、资阳现状优势产业及未来重点产业发展方向，共建航空航天、医药健康、绿色智能网联汽车、轨道交通及都市现代农业等高质量发展的产业生态圈(图7)。
图7成资产业生态圈共建示意图
3.4选取基础良好、合作潜力较大的重点地区，形成同城化发展的先行建设区
当前阶段，成都正大力实施“东进”战略，在邻近两市边界区域设立了成都东部新区，并全面开展天府国际机场建设。规划围绕成都、资阳邻接地区，综合考量成都“东进”战略与成都东部新区的规划范围、临空经济发展规律和影响范围等，科学确定成资同城化发展的重点地区。该区域将充分发挥成都东部新区、天府国际机场等高能级平台的引领带动作用，并与沱江进行空间串联，围绕共建临空经济区、强化空港核心功能的目标，推动规划深度统筹融合、生态环境联防共治、产业发展共兴共赢、基础设施互联互通等，实现区域同城化、塑造区域协作标杆示范，进而带动更广泛的同城化发展(图8)。
图8成资同城化重点地区范围示意图
3.5聚焦两市交界地带，精细化制定国土空间管控举措
围绕成资边界线，以交界地带的国土现状“三调”数据、“双评价”结果及规划用地布局等为基础，将两市交界地带划分为郊野空间邻接型与城镇空间邻接型两大类进行空间管控。其中，郊野空间邻接型可按管控要求进一步细分为水源邻接段、河流邻接段和丘陵邻接段，强调统一划定和共同保护边界处的饮用水源保护区，按照河流水岸两侧城镇段各50m和非城镇段各m的统一标准划定绿化控制带、严禁布局污染型工业企业，共同开展丘陵和林地修复等；城镇空间邻接型则按照适宜地空间布局模式分为城镇空间连绵发展段和组团式布局段，全面统筹城镇开发边界线、永久基本农田保护红线等的划定，共同推动功能、交通和形态统筹协调(图9)。
图9成都、资阳交界地带管控段落示意图
4结语
新时期的同城化规划建设及其他区域协同工作，一方面应全面贯彻落实党和国家提出的区域协同发展的总体思路与新要求，积极推动成渝地区双城经济圈等国家区域发展战略走深走实、落地实施，服务好国家区域协同发展大局。另一方面应围绕当前同城化规划新的价值取向，全面回归自然、突出生态优先，回归本源、聚焦以人民为中心，回归内核、共谋高质量发展，在新时期的同城化规划路径与方法上实现从“局部视角”到“大区域视角”、从“单一尺度对接”到“全时空多维度同城”、从“产—城—人”到“境—人—城—业”等的转变。本文以成资同城化规划为例，探索新时期的同城化规划方法与路径，希望能进一步加深对同城化内涵的科学认知，提升同城化规划的科学性与落地性，为国家其他城市开展同城化规划及区域协同规划工作提供借鉴。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》年11期
《新时期成都——资阳同城化空间发展规划探索》
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